Première séance du mardi 12 mai 2009 - Modification du règlement de l'Assemblée nationale

Mme la présidente. Dans la discussion générale, la parole est à M. Jean-Christophe Lagarde, premier orateur inscrit.

M. Jean-Christophe Lagarde. Madame la présidente, mes chers collègues, le 21 juillet dernier, le Congrès adoptait une révision constitutionnelle d’ampleur inégalée depuis les débuts de la Ve République : trente-huit articles de notre Constitution ont été modifiés, voire intégralement réécrits ; 9 articles nouveaux ont été ajoutés à notre loi fondamentale.

Moins d’un an après ce vote, un certain nombre d’éléments de cette réforme importante sont déjà entrés en application.

Ainsi, en septembre dernier, nous ouvrions nos travaux par un vote sur l’opportunité de poursuivre ou non l’intervention militaire française en Afghanistan, sonnant, par là même, le glas de la notion de domaine réservé et mettant un terme à cette triste exception française qui voulait que le pouvoir exécutif utilise les forces françaises à travers le monde comme bon lui semble, sans en rendre compte à personne.

En outre, depuis le 1er mars, notre assemblée partage avec le Gouvernement la maîtrise de son ordre du jour, et ne délibère plus sous la menace constante de cette véritable épée de Damoclès que constituait la possibilité d’un recours systématique à l’article 49-3.

Enfin, avec l’entrée en vigueur de la nouvelle rédaction de l’article 42 de la Constitution, la procédure législative laisse désormais une place accrue aux commissions, nous permettant à présent de débattre dans cet hémicycle des textes issus de leurs travaux et non plus de ceux initialement déposés par le Gouvernement.

Le groupe Nouveau Centre, qui a souhaité, enrichi et voté la réforme constitutionnelle, se réjouit de ces avancées et attend avec impatience que les autres mesures, telles que l’exception d’inconstitutionnalité au bénéfice de nos concitoyens, le référendum d’initiative citoyen, le contrôle parlementaire des nominations décidées par le chef de l’Etat ou encore la création de la fonction de défenseur des droits des citoyens soient mises en oeuvre.

Parmi ce qui reste à mettre en œuvre, figure également ce qui nous réunit aujourd’hui, c’est-à-dire, à travers la modification de notre règlement intérieur, tout ce qui œuvre à la modernisation de nos débats parlementaires et à l’extension des droits conférés aux groupes parlementaires, lesquels ont été inscrits, pour la première fois, dans notre Constitution. C’est un point très sensible car le règlement de l’Assemblée, s’il ne touche pas vraiment le grand public, a un caractère particulier et représente un double enjeu.

En effet, notre règlement revêt un caractère particulier car il est intemporel ; il est un des piliers de notre démocratie, pilier qui doit dépasser les alternances et transcender les majorités du moment. C’est la raison pour laquelle il est traditionnellement l’objet d’un consensus. Faute de quoi, il ne serait pas le règlement de l’Assemblée nationale, respecté par tous et permettant un travail serein et constructif ; il ne serait que le règlement d’un groupe politique, c’est-à-dire un règlement provisoire qui aurait vocation à changer à chaque alternance.

M. Jean Mallot. Très juste !

M. Jean-Christophe Lagarde. C’est la raison pour laquelle le groupe Nouveau Centre vous appelle solennellement, mes chers collègues, à ne pas être soumis aux agacements et aux tensions qui traversent ces derniers temps notre assemblée,…

M. Jean Mallot. Très bien !

M. Jean-Christophe Lagarde. …à ne pas céder au climat dégradé de ces dernières semaines, et à élever, tous ensemble, le débat afin de faire œuvre constructive pour établir un texte qui dure dans le temps.

Cette révision représente aussi un double enjeu.

D’une part, notre règlement touche au cœur de notre démocratie parlementaire en fixant les règles des débats essentiels que nous tenons ici, dans cet hémicycle, au nom de la nation. Il se doit donc de garantir le pluralisme des expressions des parlementaires que nous sommes et de leurs groupes politiques afin que nos débats puissent permettre à nos concitoyens de se forger une opinion en connaissance de cause, suite aux arguments échangés. Il doit naturellement garantir les droits de l’opposition et même de nouveaux droits, comme l’a voulu le chef de l’État lui-même.

M. Jean Mallot. En effet !

M. Jean-Christophe Lagarde. D’autre part, et j’attire particulièrement votre attention sur ce point, le nouveau règlement doit respecter les engagements pris par les plus hautes autorités de l’État, notamment par le Président de la République et le président de l’Assemblée nationale, tant lors de nos débats sur la révision constitutionnelle que pendant la discussion de la proposition de loi organique. Faute de quoi, cette réforme importante, aboutissement d’un processus long mais nécessaire, serait dévoyée, trahie, au profit d’une majorité qui n’aurait pas respecté sa parole.

Par l’ampleur de la révision constitutionnelle elle-même, le texte qui nous est soumis aujourd’hui constitue la plus profonde et la plus ambitieuse des réformes de notre règlement depuis 1959, année de son adoption.

Nombreuses sont en effet les possibilités désormais ouvertes par la Constitution au règlement de chacune des assemblées.

Au premier rang de ces nouvelles possibilités figure celle désormais inscrite à l’article 51-1 de la Constitution : elle permet au règlement de chaque assemblée de définir les droits des groupes politiques constitués en son sein, notamment de reconnaître des droits spécifiques aux groupes d’opposition et aux groupes minoritaires. C’est l’un des points sur lesquels notre groupe a enrichi le texte constitutionnel, et qui a en partie fondé notre vote final positif. Aussi, serons-nous intransigeants pour que ces droits soient bien traduits dans notre règlement en droits réels et effectifs, et ne demeurent pas des virtualités relevant de l’affichage politicien.

Reconnaître à l’opposition des droits spécifiques, c’est aujourd’hui lui permettre de jouer enfin tout son rôle dans les travaux de notre assemblée, c’est lui permettre de peser dans le débat parlementaire sans qu’elle soit contrainte, pour y parvenir, à une obstruction systématique. Reconnaître des droits spécifiques à l’opposition, c’est surtout ne plus s’en remettre à la rue ou aux enquêtes d’opinion pour structurer le débat public, mais restaurer, au contraire, le Parlement, le lieu où on parle, comme instance privilégiée du débat politique.

Lors des lectures préalables à la révision constitutionnelle, les députés et les sénateurs centristes avaient proposé qu’à la possibilité de reconnaître des droits spécifiques aux groupes d’opposition soit jointe celle d’en reconnaître d’autres aux groupes dits minoritaires, c’est-à-dire ceux qui, bien que soutenant le Gouvernement, ne constituent pas pour autant le groupe majoritaire. Ces deux démarches, bien que distinctes en apparence, sont en réalité largement complémentaires. En effet, le rééquilibrage de nos institutions par la revalorisation du rôle du Parlement, c’est-à-dire de l’opposition comme de la majorité, a été rendu nécessaire par les révisions successives de la Constitution de 1958 qui, en permettant l’élection du Président de la République au suffrage universel, en instaurant le quinquennat puis en inversant le calendrier électoral, ont progressivement déplacé le centre de gravité de la République vers le pouvoir exécutif et le chef de l’État lui-même.

Le processus de la révision constitutionnelle doit également être l’occasion d’apporter au Parlement des réponses face à l’extrême bipolarisation de la scène politique induite par le mode de scrutin de l’élection présidentielle, progressivement devenue le rendez-vous majeur de la démocratie en France.

Ainsi, s’il apparaît nécessaire et légitime de donner au camp du candidat battu au second tour de l’élection présidentielle les moyens d’une meilleure implication dans le débat public comme dans le fonctionnement de nos institutions, il importe tout autant que puissent être définis des mécanismes à même de mieux prendre en compte la diversité politique de la représentation nationale car celle-ci procède du pluralisme des courants de pensée parcourant notre société, base de toute démocratie.

Alors que la Constitution reconnaît désormais explicitement, grâce à l’initiative des députés et sénateurs centristes, en son article 4, le caractère pluraliste de notre démocratie, l’un des enjeux majeurs du débat qui s’ouvre sera bel et bien de permettre au pluralisme d’être plus largement respecté dans le fonctionnement de notre assemblée.

Si la plupart des mesures touchant aux droits des groupes d’opposition et des groupes minoritaires, qui sont contenues dans cette proposition de résolution voulue par le président Accoyer, constituent quelques avancées en direction de la modernisation de notre institution, je regrette la relative frilosité de ce projet au sujet de la répartition des présidences des six – et peut-être bientôt huit – commissions permanentes de notre assemblée.

M. Roland Muzeau. C’est vrai !

M. Jean-Christophe Lagarde. Alors que les travaux des commissions sont appelés à devenir le véritable pivot du travail parlementaire et que le comité Balladur propose une répartition des présidences proportionnelle à l’importance des groupes politiques représentés au sein de chaque assemblée, le projet qui nous est soumis n’envisage que la formalisation d’une règle déjà appliquée : l’octroi de droit de la présidence de la commission des finances à un député de l’opposition, agrémentée d’un élargissement du bureau de chacune de ces commissions. Ces bureaux ne se réunissant quasiment jamais, ce droit restera très virtuel.

Par conséquent, le groupe majoritaire continuerait – sous toutes les majorités et toutes les alternances – à se trouver surreprésenté en détenant la quasi-totalité des présidences de commission, bien qu’une telle situation apparaisse désormais peu compatible avec l’esprit sinon avec la lettre de la Constitution. D’ailleurs, madame la présidente, cette répartition proportionnelle est acceptée pour la présidence et les vice-présidences de l’Assemblée nationale ; elle devrait l’être pour la composition des commissions. Nous y reviendrons au cours du débat.

Pour autant, cette frilosité ne doit pas occulter les nouveaux droits octroyés aux groupes minoritaires et d’opposition : droits de tirage en matière de création de commissions d’enquête, ou possibilité de fixer l’ordre du jour d’un plus grand nombre de séances d’initiative parlementaire qu’actuellement, par exemple.

Toutefois, les débats en commission on fait naître la crainte légitime de ne pas voir se concrétiser l’essentiel de ces droits, puisque certains voudraient que leur exercice dépende surtout du bon vouloir du groupe majoritaire, ce qui est contraire aux engagements du Président de la République et à l’esprit de la réforme constitutionnelle votée l’été dernier.

Nous ne voulons évidemment pas conférer une sorte de droit de veto à l’opposition ; mais les débats qui vont durer plusieurs jours doivent nous permettre de trouver un équilibre. Sinon, l’adoption d’une telle mesure réduirait à néant les droits accordés aux groupes politiques, en les mettant de fait sous la tutelle du groupe majoritaire.

M. Jean Mallot. Eh oui !

M. Jean-Christophe Lagarde. Quel est l’intérêt de donner aux groupes d’opposition ou minoritaires un droit de tirage pour les commissions d’enquête, si ce dernier doit recevoir l’assentiment du groupe majoritaire ? Cela reviendrait à demander à la majorité d’accepter d’enquêter sur elle-même. Ce n’est pas le mode de fonctionnement des autres démocraties. Ce n’est pas ce que nous avons voulu lorsque nous avons voté la réforme constitutionnelle.

M. Jean Mallot. C’est clair !

M. Jean-Christophe Lagarde. Le groupe Nouveau Centre veillera donc à ce que le texte initial, présenté par Bernard Accoyer, soit maintenu sur ces points qui, comme d’autres, représentent un équilibre trouvé au cours de séances de travail voulues par le président de l’Assemblée nationale auxquelles j’a i eu l’honneur de participer.

Par ailleurs, le Groupe Nouveau Centre partage l’idée qu’il est nécessaire de programmer notre temps de débat, afin de mettre un terme à des opérations d’obstruction parlementaire. Malgré les déclarations des uns et des autres, nous avons tous conscience que ce genre d’exercice ridiculise et abaisse le Parlement dans l’esprit de nos concitoyens. Or, après avoir élu démocratiquement une majorité, les Français ont le droit de la voir appliquer son programme.

À présent que le Gouvernement s’est vu priver de la possibilité de recourir sans limites à l’article 49-3, plus rien n’empêche un seul député, avec l’appui des moyens technologiques dont nous disposons, de déposer un nombre incalculable d’amendements dans le seul but de s’arroger un temps de parole illimité : en déposant 30 000 amendements, un seul de nos collègues disposerait, dans l’état actuel de nos procédures, de 2 500 heures de temps de parole – plus que la durée d’une législature –, et bloquerait tous le processus législatif.

Autrement dit, nous devons éviter le blocage complet de notre assemblée. La réforme de notre règlement doit être l’occasion de revoir l’organisation du travail législatif lui-même.

Pour autant, la mise en place d’un temps législatif programmé, si elle répond au souci légitime d’une meilleure organisation de nos débats, ne doit pas aboutir à la négation du droit de chacun d’entre nous à défendre ses positions et ses amendements, dès lors qu’il ne se livre pas au jeu pernicieux de l’obstruction.

C’est pourquoi, à l’occasion de l’examen du projet de loi organique relatif à l’organisation du travail législatif, le groupe Nouveau Centre a souhaité que le texte comporte une garantie visant à ce que le temps législatif programmé – procédure que l’on nous propose d’inscrire dans le règlement –, respecte le droit d’expression de l’ensemble des groupes parlementaires, tout particulièrement celui des groupes d’opposition et des groupes minoritaires.

Notre démarche vise non pas à vider la procédure de sa substance, mais à éviter de passer d’un excès à l’autre, ce qui aboutirait à porter une atteinte inacceptable au pluralisme d’expression, indispensable dans notre assemblée.

Les délais fixés à l’avenir par la conférence des présidents devront être raisonnables, ne grevant pas la qualité de nos débats. Cependant, dans le souci de garantir le pluralisme – comme s’y est engagé solennellement par courrier le président de l’Assemblée nationale, l’été dernier –, il faut aussi que chaque président de groupe parlementaire puisse, une fois par session, s’opposer à l’application de ce temps programmé, afin d’approfondir des débats qu’il juge essentiels et demander un temps de discussion plus étendu. Si tel n’était pas le cas, la réforme constitutionnelle serait dévoyée, et le groupe Nouveau Centre ne pourrait que désapprouver le projet de modification du règlement intérieur.

Sur ce point comme sur bien d’autres, nous considérons qu’il faut en rester aux points d’équilibre qui ont été recherchés – et dans une large mesure trouvés – par le président de l’Assemblée dont c’est le rôle. Nous pourrons ainsi garantir le respect de la parole donnée, et rétablir la confiance dont Jean-François Copé parlait il y a quelques instants.

Les mesures proposées par le président de notre assemblée permettaient de voir s’esquisser un compromis viable et durable, sous toutes les majorités successives. En plus des points précédemment évoqués, je cite aussi l’absence de décompte du temps de parole des présidents de groupe, une garantie utile que notre groupe estime hors de question de remettre en cause.

La réforme du règlement offre aussi à notre assemblée l’occasion de mettre fin à la démarche tâtonnante qui était la sienne, au cours de ces dernières années, en matière d’évaluation et de contrôle.

Chers collègues, que n’avons-nous pas entendu sur la nécessité de contrôle de l’action du Gouvernement par le Parlement ! Certes, la multiplication des délégations et des offices parlementaires a permis l’émergence de quelques réussites, telles que l’office d’évaluation des choix scientifiques et technologiques ou encore les missions d’évaluation et de contrôle de la commission des finances. Cela étant, reconnaissons-le, la plupart de ces missions et tentatives de contrôle ont suscité de grandes déceptions sur tous les bancs de cette assemblée.

Alors qu’une semaine par mois de notre ordre du jour est désormais réservée en priorité aux activités de contrôle, la proposition du président Accoyer prévoit la création d’un comité dédié. Ce dernier viendra compléter l’action d’ores et déjà menée dans ce domaine par nos commissions permanentes – trop peu d’ailleurs – ainsi que par les commissions d’enquête qui doivent être élargies. Ce comité constitue donc une avancée significative dans la montée en puissance du Parlement dans ses fonctions de contrôle désormais explicitées plus clairement par l’article 24 de la Constitution.

Le futur comité de contrôle et d’évaluation des politiques publiques s’annonce comme l’un des outils privilégiés de la modernisation du travail parlementaire pour différentes raisons : sa composition sera soucieuse d’un pluralisme qui n’est pas souhaité dans d’autres secteurs ; à la différence des délégations parlementaires, il pourra s’auto-saisir ; chacun des groupes politiques pourra, de droit, obtenir la réalisation d’une évaluation, une fois par session ordinaire ; ce devrait être le cas pour la création de commissions d’enquête ou pour éviter le temps programmé.

De surcroît, ce comité rendra des avis sur les études d’impact qui seront désormais jointes par le Gouvernement aux projets de loi – mesure introduite dans notre corpus constitutionnel à l’initiative du président Warsmann. Les parlementaires pourront ainsi mieux évaluer les projets du Gouvernement et leurs conséquences.

À la faveur de cette réforme, la commission des affaires européennes de notre assemblée voit ses règles de fonctionnement considérablement rapprochées de celles des commissions permanentes. Les procédures d’adoption des résolutions européennes, notamment celles déposées en vertu de l’article 88-4 de la Constitution – c’est-à-dire portant sur les projets ou propositions d’actes juridiques de l’Union européenne –, sont aussi rénovées. L’instauration de mécanismes d’adoption tacite par la commission permanente, compétente sur le fond, devrait ainsi permettre de fluidifier considérablement la procédure d’adoption de ces résolutions.

Toutefois, nous sommes convaincus que, à l’heure ou près des deux tiers de notre législation tire ses racines de directives votées par le Parlement européen, et où l’échelon communautaire s’affirme comme le plus pertinent pour définir des réponses efficaces aux crises qui secouent le monde, notre assemblée ne fait pas suffisamment usage des possibilités qui lui sont offertes de peser, à sa mesure, sur le processus décisionnel européen. D’ailleurs, depuis le début de la présente législature, aucune résolution de ce type n’a fait l’objet d’une discussion dans notre hémicycle.

Aussi, le groupe Nouveau Centre proposera-t-il notamment de permettre à chaque groupe politique d’obtenir de droit, une fois par session ordinaire, l’inscription à l’ordre du jour de nos travaux d’une de ces résolutions. Cela nous permettrait de mieux contrôler et encadrer l’action du Gouvernement au niveau européen. Jamais le Gouvernement français n’aurait pu donner son accord à la directive dite Bolkenstein, si nous avions eu cette possibilité à l’époque : nos débats l’auraient unanimement repoussée, et le Gouvernement s’y serait opposé à Bruxelles.

En conclusion, je réaffirme que l’esprit de consensus doit prévaloir, comme si souvent par le passé lors des modifications de notre règlement. Cela est nécessaire, indispensable : un règlement partisan ne pourrait que nuire aux travaux de notre assemblée, à la volonté de réforme du Gouvernement, au bon fonctionnement de notre démocratie, donc au respect dont le Parlement devrait jouir chez nos concitoyens.

Le groupe Nouveau Centre a accompagné jusqu’ici le processus de révision constitutionnelle qui visait à un plus grand pluralisme, à créer de nouveaux droits réels pour les groupes de l’opposition comme pour ceux de la majorité, à rendre effective notre mission de contrôle de l’action gouvernementale, et à programmer sérieusement mais sans excès nos temps de débats. C’est ce que le Président de l’Assemblée nationale a tenté de traduire dans sa proposition de résolution. C’est ce que nous devons, tous ensemble, préserver.

Cependant, mon groupe ressent une inquiétude réelle en abordant ce débat, alors que d’aucuns affirment leur volonté de remettre en cause cet équilibre recherché par le président de l’Assemblée nationale, conformément à son rôle.

L’esprit du texte initial doit être respecté sur des éléments importants. D’abord, chaque groupe doit disposer d’un droit de tirage en matière de commission d’enquête, sans qu’un groupe seul puisse s’y opposer. Ensuite, le temps de parole des présidents de groupe ne doit pas être limité : ce ne sont pas eux qui vont se livrer à de l’obstruction parlementaire car ils n’en ont pas le temps quand bien même ils en auraient la volonté. Enfin, une fois par session, chaque groupe doit avoir la possibilité de refuser le temps programmé, lorsqu’il juge qu’un texte doit faire l’objet d’un débat approfondi, ce qui ne représenterait jamais que trois à quatre débats par an. En cas de déclaration d’urgence par le Gouvernement, ce temps programmé ne devrait d’ailleurs pas s’appliquer.

Si, au fil de nos débats, l’esprit du texte était détourné sur l’un de ces points souhaités par le président de l’Assemblée nationale, le groupe Nouveau Centre serait au regret de dénoncer une modification du règlement qui aboutirait à l’inverse de ce que nous avons voulu – tous les membres de la majorité, en tout cas – lorsque nous avons voté la réforme constitutionnelle.

Madame la présidente, mon groupe vous demande de vous faire son interprète auprès du président Accoyer : nous comptons sur lui pour peser de tout le poids que lui confèrent ses fonctions, afin que cette réforme soit conforme à l’esprit de notre Constitution, qu’elle favorise le pluralisme et permette à notre assemblée de moderniser ses débats tout en respectant les droits de chaque député élu par le peuple. Nous comptons également sur lui pour que l’équilibre entre le Sénat et l’Assemblée ne soit pas modifié à l’occasion de l’instauration du temps programmé.

M. Jean Mallot. Très bien !

M. Jean-Christophe Lagarde. Nous ne pouvons pas accepter que, en cas de déclaration d’urgence, les députés soient soumis au temps programmé : le texte ne serait discuté qu’une fois dans l’hémicycle, avant d’être ensuite soumis à une commission paritaire où nous sommes à égalité avec les sénateurs. Pardon de paraphraser, un peu ridiculement peut-être, l’un de nos prédécesseurs : nous sommes ici par la volonté du peuple ; ils sont là-bas par la volonté des collectivités territoriales. La Constitution, dans sa grande sagesse, a prévu que nous devions avoir le dernier mot. Par pitié, ne faisons pas en sorte que le dernier mot de l’Assemblée nationale soit égal à celui du Sénat. (Applaudissements sur les bancs des groupes NC et SRC et sur quelques bancs du groupe UMP.)

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